于建嵘 魏汝久 郭道晖等：劳动教养制度改革与法治建设

　　

　　于建嵘：

　　

　　我们今天开会讨论劳动教养问题。“劳动教养制度及其存在的问题”这个课题我们做了两年多，主要是针对上访劳教问题。今天给大家发了一本资料，叫做《中国劳动教养制度批判——基于100例上访劳教的分析》，就是我们前期的成果。

　　今年两会期间，我们请了一些全国人大代表、全国政协委员开了一个会，讨论的就是劳动教养问题。参加会议的一些全国人大代表、政协委员、学者和律师，提出劳动教养制度应该废除，但也有些学者提出要改革，媒体也有些不同的意见。这其中北京大学的姜明安老师和我就有一些争论，我主张废除，他主张改造。这些意见经《新京报》发表后，在社会上引起了很大的影响。

　　今天参加会议的是一些对劳教制度深有研究的法学家和律师工作者，规模不大，主要是想把问题聊透一点。我们想在此基础上，写一份完整的研究报告，向有关部门表示我们的意见。首先可以请魏汝久律师先介绍他们研究的基本情况，之后请三位老师发表这方面的意见。

　　

　　魏汝久（北京盛廷律师事务所律师）：

　　

　　作为一位普通的律师，我先谈一下自己的浅见，以抛砖引玉。我认为现在围绕着劳动教养制度，主要争论存在于三个方面：一是劳动教养制度要不要废除？二是如果废止以后，在目前社会治安形势非常严峻的情况下，有没有其他法律手段可以替代？第三个争论就是劳动教养制度能不能改造，让它获得新生，改成“违法行为教育矫正法”，以便处理我们现在面临的社会治安问题。我认为，如果把劳动教养制度比喻为一条河流，那么它的源头就受到了污染；现在这条河流的整个流域都受到了严重污染，成了“劣五类水质”，已经无法服务于社会。我认为这个制度已经扭曲了，变异了，应该废止。

　　从立法角度来看，我建议借鉴台湾和西方国家的保安处分的刑事立法制度，将保安处分作为一种刑事手段，放在我们的刑法典中，以达到保护公民安全和维护社会秩序的目的。作为一种折衷的方法，我建议新的“违法行为教育矫正法”中将公安机关的决定权拿掉，而改由人民法院予以行使。

　　基于这样的观点，我简要地介绍一下对劳动教养制度的考察和分析。

　　我们首先看一下劳动教养制度的历史。它产生于1955年的“肃反”时期，当时是为了对付新政权的敌对分子。1957年“反右”时期，劳教制度正式确立。许多知识分子被认定为“右派分子”，重要的处理方式就是劳动教养。

　　“文革”时劳教制度中止，劳教人员一部分释放了，一部分转为劳改去了。文革的“牛棚”制度是不是劳教制度的变种和延续？我认为差不多，因为它们都是限制人身自由，而“牛棚”不是官方的正式制度，是民间一种约定俗成的说法。

　　对今天影响很大的劳教制度，实际上是在“文革”结束以后恢复的。当时彭真委员长在公安部讲：“无产阶级专政的手段一个都不能丢！”所以要恢复。1989年6月以后，中国进入改革的新时期，劳动教养制度开始被滥用，什么样的违法行为都可以处以劳教。

　　第二部分，劳动教养制度的现实功能。据说中国先后有500万人被劳教，据我估算，实际上数字还要多。比如，上海一年的劳教人数就有一万多。我认为现在它的功能集中在六个方面，一是处罚一般的违法行为，就不多讲了。二是处罚政治异议人士、还有参加家庭教会的人。

　　第三就是打击报复上访人员。这一点于老师掌握的材料最多，他的《中国劳动教养制度批判》里面就收录了大量案例，我就不多说了。特别是对于打击报复上访人员，它的法律依据有一个重要特点，就是政法委和其他机关的联合发文。政法委的文件怎么会成为直接的法律渊源呢？实际上，政法委的文件在我们国家是直接有效的、并且在相应的地域具有最高法律效力。

　　现在用劳教手段来对付上访人员，还是比较文明的一种手段。前几天我和法院系统处理信访的人一起交谈，了解到两个地方的情况：一个是福建泉州，泉州的渔民比较多，他们的身家性命都在船上，一条船就值二十来万。只要你上访，就把你的船给烧了，让你无家可归，吓得就不敢上访了。另外一个就是江西，你只要上访，出江西我就打，打得你不敢上访，所以打得那些老红军都不敢出江西上访了。这是什么？这叫国家恐怖主义。

　　第四，有的地方和部门任意扩大劳教对象。比如说最近北京打击“黑车”，抓住就劳动教养；你在医院门口当“医托”，也要送去劳动教养。总之，抓住你就重重地处罚，都劳动教养。要出台的《违法行为教育矫治法》里面可以进行劳动教养的违法行为达100多种。

　　第五就是延长刑事侦查的羁押期限，有的地方司法部门一看刑事案件的证据不足，放也不敢放，就一律劳动教养三年。我办过一个刑事案子，因为案子太大了，两年之内又侦查不完，怎么办呢？就决定先将嫌犯劳动教养，关押起来继续侦查。

　　第六个功能，劳教还是公安机关“创收”的工具。按照吴思先生的说法，这是一种“合法伤害权”。劳动教养制度为什么迟迟不能废止？据说原因就是公安部坚决反对，因为劳教制度里面有很多创收的机会，有公安人员的利益在里面。

　　劳教制度的法律渊源再次就不多讲了。那么它的法律性质是什么呢？现在一共有六种说法，我个人认为它是相当于西方的保安处分但是又不一样。

　　劳动教养制度与现行的宪法是相冲突的，首先和宪法保护基本人权的原则相冲突。另外与立法法、行政处罚法、刑事处罚等也有直接的冲突。特别是它与国际人权法相冲突，导致国际人权组织不断地提到这个制度。躲得过初一，躲不过十五，我们早晚要面对这个问题。同时，劳动教养制度与执政党的执政理念也是相冲突的。

　　正是因为这些问题，国内废除劳动教养制度的呼声很高。近十年来，可以说中国法律界人士进行了不断的努力。这也和国际社会的人权斗争有关。2007年5月份，德国议会通过一项决议，谴责中国的劳动教养制度。2009年2月份，联合国人权委员会在日内瓦开会，提出要求中国废除劳动教养制度。中国不接受，说有些国家是别有用心。

　　劳动教养制度对中国法治的深刻影响，在于它侵蚀了司法行政权，破坏了司法公正，特别是强化了警察的权力。我们要想成为一个法治国家，必须要强化法治理念，进行相应的制度设计，而不应该强化警察的力量。劳动教养制度就集中体现了我们是依靠警察来治理国家的理念。这进一步强化了公安机关在国家政治和法治生活当中的地位。同时，劳教制度还破坏了中国的国际形象；也打击了法律人对于法治的信仰。这么多人在呼吁，但是它一直就不动。它还动摇了普通民众对法律的信心。很多人对我们国家的司法改革产生了不信任情绪，而且这种情绪正在蔓延。他们对自己的遭遇可能不说话，对身边人的遭遇可能不说话，但是一旦有机会，他们就会发出自己的声音，参与到没有直接利益冲突的群体性事件中以泄愤。劳动教养制造了无数的社会悲剧，让普通民众对国家的法治建设失去了信心。所以，我认为劳动教养制度对于国家的法治建设具有深刻的负面性和破坏性。

　　刚才考察了劳动教养的历史、现实，现在来看重新立法的过程。早在1998年司法部就提出来要进行劳教立法。但是因为1999年的一些事件而一直被搁置起来。随后这十年，有很多人大代表和法律专家做了各种努力，直到今年人大委员长吴邦国宣布，我们要在年内制定《违法行为教育矫治法》。这部法律草案不叫劳动教养了，改叫“违法行为教育矫治”。里面争论比较大的就是决定权在于谁？有些省份是反对的，比如河南。部委里边反对声音最大的是公安部，认为把它的决定权拿走了，利益受到影响，所以它是坚决反对的。现在这个法律草案是一个折衷的草案，就是仍然维持现状，由公安机关来决定；如果对决定不服可以复议，还可以起诉到法院进行司法审查。

　　经过我的考察，所谓的“劳教司法化”其实就是维持现状。按现行制度，如果你不服也是可以进行起诉的。但是这一制度在现实当中到底怎么样？制度设计能不能达到立法的目的？现实告诉我们，行政诉讼下的“劳教司法化”不能够限制劳教制度被公安机关滥用的弊端。劳教委员会只是公安机关的“马甲”。甚至可以这么说，中国的“劳动教养管理委员会”从“文革”以后就根本不存在，它只是延续了这个名字而已。这三十年来从报批、审核、决定到行政复议及最后的行政诉讼，都是公安机关一个部门在运作。

　　公安机关的办案流程就是“拘留+劳教”，先把你拘留，能刑事审判就刑事处理，放回去不行就把你劳动教养。一个比较极端的案例是，天津市和平区法院立案庭的法官跟我讲，有一人根本就没上访，公安人员为了防止他上访，就直接把他从家里抓走了。他曾委托律师起诉，但天津市高级法院有内部规定，由于上访劳教提起的行政诉讼，一律不予受理，也不予立案。这使公安机关可以为所欲为。而法院的司法审查，是一种事后的司法审查，名存实亡。立案非常难，几乎不立案。审理难、胜诉难，我就不多说了。当然也有不一样的地方，就是河南洛阳某区法院，法官认为劳动教养违宪，又不能直接说，就来个“迂回公平”，故意找理由撤销劳动教养。律师在这方面的作用也非常小，就跟稻草人一样。而穷人也请不起律师，律师也很难会见到他们。刑事案件会见非常难，但劳动教养案子更难，首先必须经过劳教局的批准审查，然后再去很远的劳教所里面会见，非常困难。在行政诉讼当中，律师代理意见也不予采纳，有的法官就说，怎么采纳你的意见？公安局长就是法院院长的上级，能采纳吗？现在律师的政治风险非常大，司法部老是要求律师讲政治、顾大局，还开展警示教育活动，导致很多律师跟惊弓之鸟一样。不少律师被吊销执业证，不能执业了。

　　所以，我的结论是司法机关这种事后审查的制度设计是失败的。现在新立法的设计仍然是由公安机关决定，法院事后审理，新制度不过是维持现状。媒体还在吵吵嚷嚷。这种“劳动教养司法化”根本就不可能改变现状。

　　我的建议是，既然劳动教养制度是一个变异的、扭曲的制度，附加了这么多不合宪、不合法、不合理的行为，成为严重侵犯普通民众权益的手段和工具，那么我们应坚决予以废止。只有废止这一制度，附着其上的诸多扭曲的利益才会烟消云散。

　　那么，废止这一制度以后，如何处理某些违法行为？世界各国的发展表明，经济越发达，犯罪率越高；人们的容忍度也越高。十几年前我听到这话的时候，感到十分诧异。现在想想这一论断是对的。比如美国犯罪率非常高，偷自行车也属于犯罪，列入犯罪统计，但是移民到美国去的人仍很多。大家要以开放、宽容、现实的心态，来看待这样的规律，而不要以“乌托邦”的心态来看待我们犯罪率高发的问题。有人小错不断，大罪不犯。特别是一些行为，如果不进行强制治疗，有可能对社会产生很大的危害。比如酗酒成性的人就需要一种保安处分的措施，对他进行强制性的治疗。那么，怎么来处理这些需要处罚的对象？

　　二战以后，保安处分制度有了长足发展，世界各国大多启动了保安处分的立法制度。保安处分立法最好的是意大利。台湾针对这种情况，在刑法典中就规定了保安处分制度。对于那些要进行关押的，要进行感化的，要进行强制治疗的，都在刑法典里面有规定。保安处分属于一种刑事手段，按照刑事诉讼程序予以进行。我们可以看看台湾，同是中国人，民族文化也保留得比较好，并没有乱到什么程度。所以，我们应该借鉴台湾的经验，来重新构建中国的保安处分制度。我们现在保安处分制度是有的，比如刚才说的劳动教养、强制戒毒等，但是这一制度具有行政性、政策性较强的特点，是一种行政手段。

　　如果借鉴台湾的制度设计，重建中国的保安处分制度，作为一种刑事制度正式建立起来，就可以来达到保护公民安全和维护社会秩序的目的。并不是说废除了劳动教养制度以后，就没办法了。怎么会没办法呢？作为后发展的国家，我们借鉴人家的做法难道不行吗？

　　作为一种妥协性的做法，我建议这部法律再也不能把决定权给公安机关了，必须给法院。就是对公民的违法行为采取教育矫治措施时，必须由公安机关提出申请，由人民法院审查决定。可以出台《违法行为教育矫治法》，但是决定权必须在法院。

　　最后，我认为，现在中国社会正处在一个剧烈的变动时期，未来充满了不确定性，我们应该加强法治建设。只有限制公权力对公民的伤害，才能建成一个法治社会。我们的法律专家，特别是刑事法律专家，有智慧、有责任研究《违法行为教育矫治法》，让这种制度来为我们的社会服务，而不是让它侵犯我们的权利。谢谢！

　　

　　郭道晖（中国法学会法理学研究会顾问）：

　　

　　这个问题是很严重的违法侵权问题，长期不能解决，是我们国家法治的一大污点。现在要把它废除，似不可能；要改恐怕也有很大的阻碍。(点击此处阅读下一页)

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