金永明：中国南海断续线的性质及线内水域的法律地位

　　 内容提要：南海问题已成为国际社会关注的重要议题。南海问题的显现与升级有多种原因，其中《联合国海洋法公约》的生效、东盟一些国家强化对南海岛礁的抢占及加强资源开发力度，以及域外大国的参与及偏袒，是促发其不断升级的重要原因。一般认为，南海问题包括南沙岛礁领土争议及海域划界争议，而处理这些争议的基础之一为，必须进一步地明确我国在南海划出的断续线或U形线的性质以及线内水域的法律地位。经对各种学说的分析，中国南海断续线的性质应为岛屿归属及资源管辖线，而其线内水域的法律地位分为两类：基于海洋法制度下的水域和历史权利下的特殊水域，两者并行不脖，互相补充。为此，我国可根据直线基线的方法适时宣布在南沙群岛的领海基线，并运用群岛基线制度明确管辖海域范围，以确保中国在南海诸岛的主权和利益。最后分析了解决南海问题争议的方法，并提出了中国应对的具体措施。

　　 关键词：南海问题 断续线性质 法律地位 海洋法制度

　　

　　 近来，南海问题已成为国际国内社会关注的重要议题，且有继续发展并恶化的趋势。南海问题的显现与升级有多种原因，其中《联合国海洋法公约》的生效、东盟一些国家非法强化对南海诸岛的抢占及加大资源开发力度，以及域外大国的参与和偏袒等，是促发南海问题进一步升级的重要原因。尤其是中国政府针对马来西亚和越南联合提交外大陆架划界案(2009年5月6日)、越南提交外大陆架划界案(2009年5月7日)后，于2009年5月7日向联合国秘书长提交的照会中的附图(中国南海断续线地图)行为，使多国对我国的南海断续线的含义或性质产生了质疑，并要求我国需明确中国在南海的真实意图。考虑到中国政府迄今仍未公开清晰中国南海断续线的含义，为此，本文将结合历史和法理，重点阐述中国南海断续线的含义包括其性质及线内水域的法律地位及属性，以便为进一步延缓和解决南海问题争议作出微薄的学术贡献。

　　

一、针对南海断续线含义的学说分析

　　 一般而言，所谓的南海问题主要包括南沙岛礁领土争议和海域划界争议两种类型。前者是南海问题的主要争议，后者为南海问题的次要争议，但它们两者之间又紧密相连，不可分割。因为，国际法中存在“陆地支配海洋”的原则或理论，所以，只有在确定陆地领土归属以后，才可确定具体的海域，并解决相应的海域划界争议问题。而在南海问题争议中，最核心的问题为中国南海断续线的性质以及线内水域的法律地位问题。

　　 (一)国内学者针对南海断续线含义的学说

　　 鉴于中国在南海划出及在地图上标注的断续线的重要性，中国学者对南海断续线含义的研究由来以久，中国大陆学者发表了很多富有见地的研究成果;中国台湾学者也有许多可资参考的相关研究成果。这些研究成果无疑为本文的写作提供了很好的基础和借鉴。从上述成果并结合其他研究成果看，针对南海断续线的含义或性质的学说或观点，主要包括以下方面：

　　 1.历史性水域说。其认为，中国对于线内的岛、礁、沙、滩以及海域享有历史性权利，断续线内的整个海域是中国的历史性水域。代表性人物为中国台湾学者宋燕辉和俞剑鸿、赵国材教授。支持此说的理由为以下两个方面：第一，1948年标注南海断续线的地图公开出版后，没有受到任何抗议或反对;第二，断续线内水域为历史性水域，不违反《联合国海洋法公约》第47条第1款的规定。同时，此说也得到了台湾“行政院”南海政策的支持，即台湾“行政院”于1993年4月13日核定“南海政策纲领”时，宣示：“南沙群岛、西沙群岛、中沙群岛及东沙群岛，无论就历史、地理、国际法及事实，向为我国固有领土之一部分，其主权属于我国;南海历史性水域界线内之海域为我国管辖之海域，我国拥有一切权益。”

　　 2.历史性权利说。其认为，中国在断续线内享有历史性权利，这些历史性权利包括对岛、礁、沙、滩等的主权，以及对线内内水以外海域和海底自然资源的主权权利，同时承认其他国家在断续线内海域的航行、飞越、铺设海底电缆和管道等自由的权利。代表性人物为潘石英、许森安教授。

　　 3.海上疆域线说。其认为，南海断续线标出了我国在南海诸岛的领土主权范围，确认了我国至少从15世纪起就被列入中国版图的南海诸岛的海上疆界，在此界线内的岛屿及其附近海域，受我国的管辖和控制。即南海断续线可以被看作海上疆域线，中国对断续线内海域的底土、海床和上覆水域的生物与非生物资源享有历史性权利。代表性人物为赵理海、陈德恭及傅昆成教授。

　　 4.岛屿归属线说。其认为，南海断续线内的南海诸岛及其附近海域归属中国，受中国的管辖和控制;而断续线内水域的法律地位则视线内岛礁或群岛的法律地位确定。代表性人物为高之国、李金明、刘楠来和俞赐宽教授。

　　 应该说，上述针对南海断续线含义的各种学说，基本反映了我国学者的学术观点，具有一定的代表性。他们的共同之处是，中国对南海断续线内的所有岛、礁、沙、滩等拥有主权，对南海诸岛附近海域也拥有主权;不同之处在于对南海断续线内水域的法律地位存在差异。

　　 (二)国外学者针对南海断续线含义的观点

　　 针对南海问题，国外学者多关注南海断续线的法律地位问题。例如，巴里•维恩(Barry Wain)主张，如果中国仅主张对断续线内岛礁拥有主权，应删去九段线。哈西姆•贾拉尔(Hasyim Djalal)指出，这些断续线既无定义，又无坐标，故其合法性和准确位置不清楚，中国不能主张对断续线内的全部水域拥有主权。新加坡学者许通美(2011)认为，中国的主权主张不明确，如果南海断续线是岛屿归属线就同《联合国海洋法公约》一致，否则与该公约不一致。对于南沙岛礁能否拥有海域问题，Marius Gjetnes认为，按照《联合国海洋法公约》第121条之规定，南海断续线内没有岛屿而只有岩礁，最多享有12海里领海。Robert Beckman(2011)则以《联合国海洋法公约》为基础尝试对南海进行划界，完全忽视南海断续线在海域划界中的法律地位。还有部分学者甚至认为南海断续线内存在公海海域、国际海底区域，等等。

　　 这些学者的上述观点，试图极力否定中国在南海诸岛的历史性权利，企图抹杀南海断续线的效力和地位，甚至采用片面解释《联合国海洋法公约》的制度和作用，最终目的是削减中国在南海诸岛尤其在南沙群岛的领土主权和海洋权益。应强调的是，他们的这些观点严重地违反了国际法中的重要原则时际法。所谓的时际法(Intertemporal Law)的概念，是指对于古代的国际事件，应以“当时”的法律来评断其效力，而非适用“当前”(即争端发生时或审判时)的国际法。

　　 另外，在中国政府向联合国秘书长提交针对越南和马来西亚联合划界案的反对照会后，印度尼西亚于2010年7月8日向联合国秘书长发出了照会，就我国的上述照会(附带南海断续线地图)提出了反对意见，指出中国南海断续线“明确缺乏国际法基础”，“侵害了国际社会的合法利益”。具体来说，印度尼西亚认为，中国南海断续线违反国际法，南沙任何岛礁均不能主张200海里专属经济区。为此，我们有必要考察中国拥有南海诸岛主权的历史以及南海断续线的形成过程。

　　

二、中国南海断续线的形成过程

　　 在论述南海断续线的形成之前，需考察中国对南海诸岛的主权。而中国拥有南海诸岛主权，是中国人民在长期的历史发展过程中，通过最早发现、最早命名、最早经营开发，并由历代中国政府行使连续不断的行政管辖的基础上逐步形成的。这一发展过程有充分、确凿的历史依据，国际社会也是长期承认的。这完全符合国际法。

　　 (一)中国拥有对南海诸岛无可争辩的主权

　　 从历史看，南海诸岛自古以来就是中国的一部分。东汉杨孚《异物志》载：“涨海崎头，水浅而多磁石，缴外大舟，锢以铁叶，值之多拔。”三国时期万震《南州异物志》记录了从马来半岛到中国的航程，其载：“东北行，极大崎头，出涨海，中浅而多磁石。”在此所指的“崎头”是我国古人对礁屿和浅滩的称呼;“涨海”是我国古代对南海最早的称谓;“涨海崎头”指南海诸岛的礁滩。可见，至少在东汉时期，我国人民就发现和命名了南海。

　　 宋代开始以石塘、长沙等专用名称指称南海诸岛。石塘又称千里石塘、万里石塘;长沙又称千里长沙、万里长沙、万里长堤。其中，“石塘”多指南沙群岛，而“长沙”多指西沙群岛。同时，宋代已将南海诸岛列入“琼管”范围，即“千里长沙”、“万里石塘”属于当时广南西路琼州的管辖范围，可见，南海诸岛纳入中国版图已现端倪。

　　 至明清两代，中国政府继续将南海诸岛列入中国版图并置于广东省琼州府万州辖下，行使了有效管辖。此外，至宋代起，南海诸岛及其附近海域成为水师巡航的重要领域，例如，宋太祖在开宝4年(公元971年)平定南汉刘伥后，建立巡海水师，巡管范围即包括西沙群岛。此后，明清王朝将南海诸岛及其附近海域视为所辖之地，中国水师巡卫海防、行使管辖成为惯例。其中，明朝初年郑和七下西洋的任务之一是巡视南海诸岛，也就是国际法意义上的宣示主权。

　　 另外，我国渔民自明清以来就在西沙、南沙群岛上作业，在海南渔民保存的《更路簿》和《航海图》中，就记载西沙群岛和南沙群岛的俗用地名达34处和75处，且每处都详记更路和方向。这些记载表明，我国渔民对南沙群岛非常熟悉和不断经营开发南沙群岛的历史事实。

　　 晚清至近代以来，中国政府继承了历代南海范围的传统海疆观，一方面抵御外来侵扰、维护南海主权权益，包括“二战”后收复日本取代欧美列强势力侵占的南海诸岛，派出军舰、官员，将南海归入广东省管辖。对于这种行使主权的行为，当时的周边国家没有提出异议。另一方面，更值得一提的是，中国历代政府多次统计和公布南海诸岛的名称，并在地图上标记，即中国政府于1935年、1947年、1983年三次对南海诸岛予以了命名、核定和公布，从而使中国在南海诸岛的主权地位更加牢固。

　　 新中国成立后，中国政府于1958年9月4日公布了《关于领海的声明》。中国政府宣布：中国的领海宽度为12海里;这项规定适用于中国的一切领土，包括中国大陆及其沿海岛屿，和同大陆及其沿海岛屿隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。对此，1958年9月14日越南政府总理范文同致函中国总理周恩来，代表越南民主共和国政府郑重表示：“越南民主共和国承认和赞同中国政府1958年9月4日关于领海决定的声明，并将指示负有职责的国家机关，凡在海面上和中国发生关系时，要严格遵守中国领海宽度为12海里的规定。”范文同的信函表明，越南承认西沙群岛和南沙群岛属于中国。

对于菲律宾来说，在20世纪70年代以前，与菲律宾有关的任何法律文件(包括1898年《美西巴黎条约》、1900年《美西华盛顿条约》、1946年《美菲一般关系条约》，1961年6月17日菲律宾第3046号共和国法案“菲律宾领海基线订定法”、1968年9月18日菲律宾第5446号法案)在关于其领土范围的规定中，均没有提到南沙群岛属于菲律宾。20世纪70年代以后，菲律宾为侵占南沙群岛才开始修改关于其领土范围的提法或发布新的关于其领土范围的文件。(点击此处阅读下一页)

    进入专题： 南海断续线