许耀桐：当代中国的政治体制改革

　　

　　 [内容摘要]政治体制改革，是全面深化改革的重要部分，是经济体制改革和其他方面体制改革成功的关键。当代中国的政治体制改革，是针对着那些不适宜、有弊端的具体政治制度的改革。政治体制改革40年来，经历四个发展阶段，把握住五个着力点，展开了八项改革任务，要达到“六化”目标，遵循着三大改革原则。

　　

　　 [关键词] 当代中国  政治体制  改革40年

　　

　　 当代中国的改革开放，已持续进行近40年。改革是全面的改革，涵盖了六大体制，即：经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革和党的建设制度改革。在六大体制改革中，政治体制改革是全面改革的重要组成部分，是经济体制改革和其他方面体制改革成功的关键，更为整个改革事业提供了国家制度的保障。

　　

　　 一、政治体制和政治体制改革的要义

　　

　　 国家，包含国体和政体两个基本问题。国家体制即国体，是指社会各阶级各阶层在国家中所居的地位状况，由此体现国家的类型和根本性质；政治体制即政体，是指政权的组织形式，是国家体制的表现形式。政治体制不仅受到国家政治性质的影响，而且受到本国的文化传统和习俗风情的影响，具有灵活可变、多样选择的特点。政治体制的文明进步，在于能够不断地进行改革、调整，使其不至于保守、僵化、落伍，能够充分地体现国家治理的民主、公平、责任、效率等精神。

　　

　　 两千多年来，人类对于政治体制涉及的政权组织形式问题，作出了不断深入的分析和理解。古希腊时期的亚里士多德将政治体制依不同标准各分成三类：（1）按照德性的高低来分配权力：统治者为一个人称作“君主政体”；统治者为少数人称作“贵族政体”；统治者为多数人称作“共和政体”；这三类政体为正体体制。（2）以财富的多寡来分配权力：一人统治称作“僭主政体”；少数人统治称作“寡头政体”；多数人统治称作“平民政体”；这三类政体为三类正体体制的变体体制。中世纪时期的托马斯·阿奎那，根据国家的目的将政体分为两大类：（1）国家的目的是为了维护全社会的公共利益，该政体是正义的。根据统治者人数的多少，正义政体可分为君主制、贵族制和共和制。（2）国家的目的只是维护统治者的自身利益，该政体是非正义的。非正义的政体又可分为暴君制、寡头制和民主制。文艺复兴时期的马基雅维利将政体分为六类，即君主政体、贵族政体和民主政体，它们的变种分别是专制政体、寡头政体和暴民政体。从17世纪开始，启蒙思想家以“天赋人权”和社会契约论为理论武器，冲击了封建时代的神权和王权，为欧洲资产阶级革命奠定了思想基础。自近代西方资产阶级革命以来，主要形成了三种政治体制：君主制，即以世袭或者推选产生的君主为国家元首，并终身任职，但不具体负责国家事务管理；共和制，即国家最高权力机关和国家元首由民主选举产生、权力受到制约并有一定任期；委员会制，即由议会选举产生政府委员会，集体行使政府权力。19世纪中期马克思主义诞生后，马克思、恩格斯主张社会主义国家必须实行共和制而非君主制，实行民主共和制而非贵族共和制。

　　

　　 恩格斯曾经明确地指出，“如果说有什么是毋庸置疑的，那就是我们的党和工人阶级只有在民主共和国的这种政治形式下，才能取得统治。”[①]

　　

　　 但马克思主义也认为，社会主义国家由于各国情况不同，可以有不同的政权组织形式。社会主义国家成为现实后，主要形成三种政体：第一，巴黎公社；第二，苏维埃；第三，人民代表大会。中国的人民代表大会是中华人民共和国的政权组织形式。

　　

　　 从上述关于政治体制的定义和论述中可知，政治体制作为国家政权的组织方式（其中包含着怎样进行领导和管理的运行方式），都是由政治制度组成的，表现为一整套的关于政权组织方式、运行方式的政治制度体系。因此，当代中国的政治体制改革，就是针对着政治制度的改革，确切地说，是针对着那些不适宜、有弊端的政治制度进行改革。

　　

　　 既然政治体制改革涉及到政治制度本身，那么，当代中国的政治制度是怎样的一种情况呢？制度，分为宏观的、中观的和微观的不同层级。以当代中国的政治制度为例，与宏观、中观和微观相对应，可以分为根本制度、基本制度和具体制度三个层次。中国的根本政治制度是人民代表大会制度，基本政治制度有中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等，具体政治制度则有选举制度、决策制度、监督制度、政务公开制度、协商民主制度等等。根本制度、基本制度、具体制度这三个层级，构成当代中国政治制度的系统结构。在政治制度的系统结构中，根本制度指的是方向性、总体性的规范制度；基本制度指的是原则性、基础性的规范制度；具体制度指的是细节性、常规性的规范制度。

　　

　　 在古今中外的改革史上，中国共产党独创性地提出“体制改革”这一科学概念。以政治体制改革为例，从总的情况来看，当代中国政治制度的根本制度和基本制度是好的，党所提出的政治体制改革，针对的当然不是根本政治制度和基本政治制度，而是改革存在着很大弊端的具体政治制度。早在改革开放之初，邓小平就注意到根本制度、基本制度与具体制度之间的联系和区别。他指出：“社会主义制度和资本主义制度哪个好？当然是社会主义制度好。”[②]“尽管这个制度还不完善”，但是它“将一天天完善起来”，“成为世界上最好的制度。这是资本主义所绝对不可能做到的。”[③]邓小平在这里所说的“社会主义制度”，指的就是根本制度和基本制度。这说明，政治体制改革改革针对的不是“社会主义制度”即政治的根本制度、基本制度。对于根本制度、基本制度，如人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等，不是去否定它、推翻它，而是要完善它、巩固它。当然，像人民代表大会制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这样的根本制度、基本制度，也可以进行改革的，那是因为根本制度、基本制度往往表现为一个制度大系统，它本身含有很多的具体制度。当我们提出人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等也要进行改革时，那是为了改革其中的具体制度。总之，政治体制改革针对的是政治制度中的具体制度，因为它们存在着很多弊端，应该对其进行改革创新。

　　

　　 政治体制改革针对的是具体的政治制度，这绝非无关紧要、意思不大。具体制度和根本制度、基本制度是紧密联系的。根本制度、基本制度好，必然要求具体制度好；具体制度不好，也会妨碍根本制度、基本制度的发挥。邓小平说：“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。”[④]为了完善根本制度、基本制度，必须改革具体制度；只有改革具体制度，才能完善根本制度、基本制度。

　　

　　 把政治制度区分为根本制度、基本制度和具体制度，对于指导政治体制改革的实践具有特别重要的意义。它从根本上改变了长期以来人们把政治制度不加区别、混为一谈的思维定势，纠正了把改革具体政治制度看成是破坏、摧毁社会主义根本政治制度、基本政治制度的错误思想观念。改革具体政治制度、推进政治体制改革，也不会动摇、削弱国家的根本政治制度、基本政治制度，相反，只会更好地完善和发展根本的和基本的政治制度。

　　

　　 二、政治体制改革的发展阶段和着力点

　　

　　 当代中国政治体制改革在40年的进程中，大致经历了以下四个发展阶段。

　　

　　 一是政治体制改革的酝酿和启动阶段（1978.12—1980.7）。这一阶段主要是解放思想，发动改革。党的十一届三中全会确定了改革开放的路线方针，全会发表的《公报》明确指出：“实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场广泛深入的革命。”[⑤]改革路线一经确立，就立即提出了“体制改革”的问题，三中全会《公报》首先从经济管理的角度入手，指出“对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革”[⑥]。《公报》还进一步指出，我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，应该着手大力精简各级经济行政机构，应该在党的领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象。这里，实际上指出了由于经济体制改革而尖锐地触及到了政治体制改革。据此，邓小平指出：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。”[⑦]政治体制改革从十一届三中全会之后就开始酝酿和启动了。十一届三中全会结束不久，邓小平便一再强调“体制改革”。1980年2月他说：“就全党来说，没有解决的问题还不少，我们要有清醒的估计，例如，我们现在的体制就很不适应四个现代化的需要。”[⑧]我们要“克服官僚主义，首先还是要着重研究体制的改革”[⑨]。邓小平十分关注机构改革、干部人事制度改革、克服官僚主义等方面政治体制改革的具体问题。

　　

二是政治体制改革的部署和展开的阶段（1980.8—1989.5）。邓小平是我国新时期政治体制改革的发动者和总设计师。1980年8月，邓小平发表了《党和国家领导制度的改革》，阐述了政治体制改革的一系列实质性问题，成为政治体制改革的宣言书和纲领性文献。1982年9月，在党的十二大开幕词中，邓小平提出：“进行机构改革和经济体制改革”[⑩]。实际上，这是把以机构改革为重要内容的政治体制改革和经济体制改革并列。此后，从1985年到1987年，邓小平多次论及政治体制改革，对政治体制改革的目标、内容、评价标准、推进策略，以及政治体制改革与经济体制改革的关系，作出了全面论述。关于政治体制改革的总目标，邓小平指出，第一是始终保持党和国家的活力，巩固社会主义制度；第二是克服官僚主义，提高工作效率，发展社会主义社会的生产力；第三是发扬社会主义民主，充分调动工人、农民、知识分子的积极性。关于政治体制改革的基本内容，主要是肃清封建遗毒、党政分开、权力下放、进行机构改革和干部人事制度改革、扩大民主、加强法制建设等。关于政治体制改革的评价标准，第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。关于政治体制改革的策略，邓小平指出：“政治体制改革很复杂，每一个措施都涉及千千万万人的利益。所以，政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。”[11]关于政治体制改革与经济体制改革的关系，邓小平指出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”[12]。比较起来，政治体制改革更重要，邓小平说：“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”[13]根据邓小平的这些重要思想，党的十三大报告对政治体制改革作出了周密的部署，(点击此处阅读下一页)

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