吕长城：当前市场监管体制改革的冷思考

　　 来源：中国行政管理

　　

一、引言

　　

　　 市场监管体制，是指由立法所确定的、为实现监管目标而对市场主体及其行为实施制约的组织体系和作用机制的总和。[1]本文所探讨的是一般意义上的市场监管体制，并不涉及金融、知识产权、新闻出版等专业市场的监管行为。近年来，特别是十八届三中全会以来，在中央政策性文件的有力指导下，不少省市纷纷推进以工商、质监、食药监“三局合一”为重点的市场监管体制改革。本轮改革以推进市场监管综合执法和强化地方政府监管责任为目标，改革势头迅猛，部分省市短短几个月的时间基层“三局”就已整合到位。对于改革的成效和意义，无论是决策层还是社会舆论，都给予了充分肯定;但疾速推进的改革本身和过程中仍然有不少值得我们反思和检视的行政法治问题。

　　

二、改革的背景、现状与成效

　　 (一)改革的背景

　　 2008年2月27日，中共十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，首次提出“理顺市场监管体制，整合执法监管力量，解决多头执法、重复执法问题”。这为地方政府推进市场监管体制改革提供了组织结构调整的体制保障。[2]此后，深圳市和佛山顺德区先后开展大部门制改革，其中就包括成立市场监管局这一新的监管部门。

　　 2011年10月10日，国务院办公厅下发《关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》(国办发〔2011〕48号)。本次调整的总体要求是“按照精简统一效能的原则，强化地方政府责任，理顺权责关系，完善监管体制，提高监管水平”;主要内容是“将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制”。这次调整为各地整合工商、质监、食药监等部门职责扫清了体制上的障碍。

　　 2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”。为落实三中全会精神，国务院于2014年7月8日通过《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)，专门将“改革监管执法体制”作为独立的第六部分，提出要“整合优化执法资源，减少执法层级，健全协作机制，提高监管效能”，明确要求“加快县级政府市场监管体制改革，探索综合设置市场监管机构，原则上不另设执法队伍”。

　　 2014年10月23日，中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，重申“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。

　　 2015年10月13日，国务院通过《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发〔2015〕62号)，再次提出“探索推进统一市场监管和综合执法模式，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，配置执法力量。大幅减少市县两级政府执法队伍种类。加强执法联动，形成监管合力”。

　　 正是在中共中央、国务院一系列政策性文件的指导下，目前全国已经有十几个省份陆续开展了市场监管体制改革，包括广东、上海、浙江、天津、黑龙江、辽宁、吉林、重庆、湖北、江苏、山东、安徽、江西等，大多数地区的改革都是在国发〔2014〕20号文下发之后。

　　

　　 (二)改革的现状

　　 根据整合力度和路径的不同，现阶段各地市场监管体制改革主要形成以下三种代表模式：[3]

　　 1.“纺锤型”的深圳模式。2014年深圳组建了市场和质量监督管理委员会，主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行部门，下设三个机构：一是深圳市市场监督管理局(挂市质量管理局、市知识产权局牌子)，二是深圳市食品药品监督管理局，三是深圳市市场监督稽查局，分别承担市场监管领域的行政管理和监督执法职能。在区一级分别设置市场监督管理分局和食品药品监督管理分局作为市局直属机构;在街道设置市场监督管理所作为两个区分局的派出机构。深圳模式呈现上下统一、中间分开的“纺锤型”结构。目前，这一模式并未被其他省份所复制。

　　 2.“倒金字塔型”的浙江模式。2013年12月，浙江省在县级整合工商、质监、食药监的职能和机构，组建市场监管局，保留原工商、质监、食药监局的牌子;地级市自主选择机构设置模式;省级机构设置保持不变。截至2015年7月，浙江11个地市中有10个实行了工商与食药监的合并(舟山实行的是“三合一”);90个县(市、区)中有72个实行的是工商、质监和食药监的“三合一”。[4]浙江模式呈现的是基层统一、上面分立的“倒金字塔形”结构。该模式被辽宁、吉林、黑龙江、上海、重庆等省市所借鉴。

　　 3.“圆柱型”的天津模式。2014年7月，天津市市场和质量监督管理委员会正式成立，其整合了市食药监局、工商局、质监局的机构和职责，以及市卫生局承担的食品安全有关职责，不再保留工商、质监和食药监三个市级部门，并整合执法机构，设稽查总队。在区县层面，设市场和质量监督管理局，受市场监管委垂直领导，乡镇街道设置市场监管所作为区市场监管局的派出机构。这样，天津从市级层面到区、乡镇(街道办)全部实现“三局合一”，形成全市范围内垂直管理的“圆柱型”统一市场监管模式。天津能够采取这一改革模式，得益于直辖市特殊的政治优势，该模式目前也未在其他省市推广。

　　 在上述典型模式之外，当前不少省份市场监管体制改革的重点仍然是在县区层面整合，在地级市层面尚未启动改革工作，包括江苏、江西、安徽、山东等省份。

　　

　　 (三)改革的成效

　　 当前正在进行的市场监管体制改革是以整体性治理为导向，核心特征包括：一是以提供优质的公共服务，回应公众需求作为整体性治理的根本目的;二是以整合的思路和加强协作的方式，着眼于政府内部机构和部门的整体性运作。[5]具体而言，本轮市场监管体制改革的出发点和落脚点，主要包括三个方面：其一是整合优化执法资源，实现市场监管综合执法;其二是减少行政执法层级，消除多头重复执法弊端;其三是强化地方政府属地监管责任(尤其是食药安全监管责任)，抑制地方政府盲目追求GDP的冲动。

　　

三、改革的冷思考与行政法治检视

　　

　　 现阶段各地开展的市场监管体制改革，主要依据的是中共中央和国务院制定的相关政策性文件，虽然制定机关级别高，具有很强的权威性，但毕竟没有涉及到立法的修改，各地成立的市场监管局在执法过程中或多或少地遭遇法律保障缺失的困境。正是由于缺乏完善的顶层设计和立法的衔接不畅，加之各地在市场监管体制改革中进展太快(如安徽省政府于2013年12月27日召开全省市县工商质监食品药品监管体制改革动员电视电话会，明确要求各地于2014年1月底前完成市县工商质监食品药品监管体制改革任务)，一些深层次的问题集中暴露。通过对当前各地市场监管体制改革现状和运行模式的分析，笔者认为在充分肯定市场监管体制改革成效的同时，对其中与行政法治相关的问题也不应忽视。

　　

　　 (一)执法依据混乱

　　 不少基层市场监管局执法人员反映，当前改革中遇到的最大问题是执法依据的无所适从，“一是有执法职责，但没有执法依据;二是有管理职责，但没有具体规范;三是原有执法依据，目前难以适用”[6]。就适用法律法规而言，问题相对容易解决，但一些部委规章和上级主管部门制定的规范性文件，是否继续适用存在一定的障碍。比如，国家工商总局、质检总局、食药监总局分别制定了《工商行政管理机关行政处罚程序规定》、《质量技术监督行政处罚程序规定》、《食品药品行政处罚程序规定》，对各级工商、质监和食药监部门行政处罚行为作出了详细的程序规定。但“三合一”之后成立的市场监管局在作出行政处罚时，就要面临着究竟适用哪一部规章的难题。实践中，绝大多数地方都是根据违法行为的不同分别沿用三总局制定的规章。还有，关于投诉举报的处理程序，工商总局、质检总局、食药监总局分别制定了《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》、《产品质量申诉处理办法》、《食品药品投诉举报管理办法》，其中关于投诉举报的管辖机关存在一定的差异。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第七条第二款规定：“有管辖权的工商行政管理部门可以授权其派出机构，处理派出机构辖区内的消费者投诉”，而质监总局、食药监总局的规章中并未有这样的规定。在工商、质量投诉举报办理过程中，经当事人同意，工商、质监部门是可以组织当事人双方进行调解的，而食品药品投诉举报的办理是不允许组织调解的。在办理期限上，不同种类的投诉举报也存在一定的区别，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十五条、《产品质量申诉处理办法》第六条均规定收到投诉举报或者申诉7日内作出是否受理的决定，而《食品药品投诉举报管理办法》第十五条规定的处理期限为5日。

　　 此外，三总局对推行市场监管体制改革的力度有所差异，这在法律规范的制定上也有所体现。工商总局是本轮市场监管体制改革的牵头单位之一，其对推进改革的支持力度最大，如2016年7月5日工商总局以第88号令的形式修订了《动产抵押登记办法》，其第二条第二款规定：“本办法所称工商行政管理部门，包括履行工商行政管理职责的市场监督管理部门。”而同时期质检总局制定的《客运索道安全监督管理规定》和食药监总局制定的《网络食品安全违法行为查处办法》中却无涉及市场监管部门的表述。

　　

　　 (二)认定主体资格方式不一

　　 关于改革之后成立的市场监管局，尤其是县级市场监管局及其派出机构是否具有独立的行政主体资格，能否以自己的名义行使行政执法权，实践中存在不同做法。一些地方为稳妥考虑，在成立市场监管局的同时，仍然保留了原来的工商、质监、食药监全部或者部分机关的名称。如浙江省舟山市在成立市场监管局的同时，仍然保留市工商局、质监局、食药监局的机关名称。还有些地方专门以通知、批复或者公告等规范性文件的形式，确认市场监管局具有独立的执法主体资格。如浙江省五部门联合下发的《关于进一步明确市场监管行政执法主体资格的通知》、《惠州市惠城区人民政府关于确认惠城区市场监督管理局行政执法主体资格的公告》。

笔者认为，改革之后成立的县级及以上市场监管局原则上具有独立的行政主体资格，当然依据的并不是各地政府及相关职能部门下发的规范性文件，而是法律、法规或规章的授权。必须明确的是，相关法律规范中的“工商行政管理部门”、“产品质量监督部门”、“食品药品监督管理部门”并非特指工商局、质监局和食药监局，(点击此处阅读下一页)

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